國務(wù)院對天然氣產(chǎn)業(yè)做出系統(tǒng)規(guī)劃：協(xié)調(diào)穩(wěn)定是天然氣發(fā)展主旋律

國務(wù)院近日印發(fā)了對天然氣產(chǎn)業(yè)做出系統(tǒng)規(guī)劃的意見。該意見關(guān)于未來天然氣的發(fā)展路線和保障措施可以歸納為“一個核心、三個體系和五個機制”。

2018年金秋來臨之際，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），對天然氣產(chǎn)業(yè)在我國的發(fā)展做出了系統(tǒng)的規(guī)劃，在業(yè)內(nèi)引起較大反響。

之前關(guān)于天然氣發(fā)展的文件多由國家部委發(fā)布，而此次的《意見》由國務(wù)院發(fā)布，層次更高，再一次體現(xiàn)出國家對發(fā)展天然氣的重視。

系統(tǒng)闡述天然氣的發(fā)展思路

《意見》分三大部分，首先提出了涵蓋指導思想和基本原則內(nèi)容的總體要求。關(guān)于指導思想，核心是按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化石油天然氣體制改革的決策部署和加快天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)的任務(wù)要求，落實能源安全戰(zhàn)略，著力破解天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層次矛盾，有效解決天然氣發(fā)展不平衡不充分問題。

《意見》的出臺和各項舉措的制定旨在確保國內(nèi)快速增儲上產(chǎn)，保障供需基本平衡，實現(xiàn)設(shè)施運行安全高效，確保民生用氣。通過市場機制進一步理順，實現(xiàn)天然氣產(chǎn)業(yè)健康有序安全可持續(xù)發(fā)展。

《能源生產(chǎn)與消費革命戰(zhàn)略》于2016年提出，十九大提出解決發(fā)展的不平衡和不充分問題是我國今后經(jīng)濟社會發(fā)展的重大任務(wù)，《意見》將天然氣發(fā)展不平衡和不充分問題的解決作為天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點，是能源行業(yè)落實十九大精神的重要體現(xiàn)。

同時《意見》有的放矢，明確提出設(shè)施、民生用氣以及市場機制等解決問題為關(guān)鍵抓手，切中要害。《意見》涵蓋天然氣產(chǎn)供儲銷體系，突出強調(diào)解決天然氣發(fā)展不平衡不充分的深層次問題，是我國今后天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展最全面、最系統(tǒng)和具有最高層次指導意義的綱領(lǐng)性文件。

明確提出近期發(fā)展目標

《意見》提出力爭到2020年底前國內(nèi)天然氣產(chǎn)量達到2000億立方米以上，要求供氣企業(yè)到2020年形成不低于其年合同銷售量10%的儲氣能力，城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)到2020年形成不低于其年用氣量5%的儲氣能力，各地區(qū)到2020年形成不低于保障本行政區(qū)域3天日均消費量的儲氣能力，目標導向明確。

這些目標的提出非常有針對性。2017年冬季天然氣供應(yīng)過程中，由于煤改氣工程的大力推進，北方不少地區(qū)不同程度出現(xiàn)氣源供應(yīng)緊張現(xiàn)象。其中重要的癥結(jié)之一就在于我國國內(nèi)天然氣供應(yīng)能力有限以及國內(nèi)儲氣設(shè)施不足。

美國是全球天然氣產(chǎn)業(yè)最發(fā)達的國家，國內(nèi)州際管道里程近50萬公里，有數(shù)百個儲氣設(shè)施。即便如此，美國國內(nèi)的天然氣供應(yīng)還不時出現(xiàn)氣荒。我國目前管網(wǎng)不足10萬公里，儲氣庫投入計劃和在運營的也就25座。由于存在發(fā)展硬件的“短板”，在有意識地推進天然氣的消費過程中出現(xiàn)供應(yīng)中斷或減量供應(yīng)的概率比較大。

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與此同時，我國近年天然氣正在步石油后塵，對外依存度直線攀升，2017年逼近40%，2018年上半年突破43%，成為影響能源安全的又一重要因素。正因為如此，加大國內(nèi)天然氣供應(yīng)力度，降低天然氣對外依存度是能源工作的重要內(nèi)容之一�！兑庖姟诽岢鲋�2020年國內(nèi)產(chǎn)量2000億立方米的目標以及儲氣能力達到10%的要求，正是針對上述核心問題。

明確天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展定基調(diào)和主要任務(wù)

《意見》基于發(fā)展初期大背景提出了天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主基調(diào)

中國天然氣在一次能源消費中占比僅有7%，與世界平均水平尚有較大差距。所以《意見》實事求是，提出了現(xiàn)階段和近中期天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展遵循培育和完善的發(fā)展思路。這一點可以從加強產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)，促進天然氣供需動態(tài)平衡的任務(wù)分解表述中得以驗證。《意見》分別用到了不是針對成熟市場的“加大、健全、構(gòu)建、強化”等幾個關(guān)鍵詞，主要針對的是國內(nèi)勘探開發(fā)、多元海外供應(yīng)體系、多層次儲備體系以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

《意見》給出了促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的主要任務(wù)

《意見》中關(guān)于天然氣協(xié)調(diào)發(fā)展需要解決的核心問題歸納起來大致有三個方面。首先是協(xié)調(diào)好國內(nèi)天然氣供應(yīng)和海外天然氣供應(yīng)的關(guān)系，建設(shè)內(nèi)外兼?zhèn)涞奶烊粴夤��?yīng)體系。國內(nèi)供應(yīng)強調(diào)產(chǎn)量增長，國外供應(yīng)關(guān)鍵詞則是多元。具體落實的國內(nèi)措施是油氣企業(yè)全面增加國內(nèi)勘探開發(fā)資金和工作量投入，確保完成國家規(guī)劃部署的各項目標任務(wù)；針對海外體系建立的措施加快推進進口國別（地區(qū)）、運輸方式、進口通道、合同模式以及參與主體多元化，堅持長約、現(xiàn)貨兩手抓，加強與重點天然氣出口國多雙邊合作。

其次是協(xié)調(diào)好供應(yīng)和需求的關(guān)系，核心是利用價格改革實現(xiàn)氣源供需的有效銜接，基本要求是以氣定改（煤改氣），以供定需。增產(chǎn)、海外供應(yīng)以及發(fā)揮調(diào)峰功能的儲氣庫建設(shè)著力點是供應(yīng)，屬于供給側(cè)改革范疇。關(guān)于天然氣需求，提出了新增天然氣量優(yōu)先用于城鎮(zhèn)居民生活用氣和大氣污染嚴重地區(qū)冬季取暖散煤替代；提出了落實好理順居民用氣門站價格方案，合理安排居民用氣銷售價格；提出了加強天然氣輸配環(huán)節(jié)價格監(jiān)管，切實降低過高的省級區(qū)域內(nèi)輸配價格，在充分發(fā)揮價格對資源配置調(diào)節(jié)功能的同時確保天然氣用戶以較低成本獲得氣源的發(fā)展思路。《意見》旨在通過價格改革實現(xiàn)對供需的有效銜接，同時鼓勵發(fā)展可中斷大工業(yè)用戶和可替代能源用戶，聚焦“壓非保民”的影子依舊存在。

再次是協(xié)調(diào)好天然氣與其他能源的相互替代問題。提出按照宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜油則油的原則，充分利用各種清潔能源推進大氣污染防治和北方地區(qū)冬季清潔取暖，避免出現(xiàn)天然氣大規(guī)模消費增長出現(xiàn)供應(yīng)短缺現(xiàn)象。提出全面實行天然氣購銷合同制度，鼓勵簽訂中長期合同，積極推動供需雙方跨年度合同簽訂，目的在于通過長期合同保證供需體系運行穩(wěn)定。

勾畫出天然氣發(fā)展路線圖及保障措施

《意見》中關(guān)于未來天然氣的發(fā)展路線和保障措施可以將其歸納為“一個核心、三個體系和五個機制”。

核心是加大國內(nèi)勘探開發(fā)力度。支撐國內(nèi)產(chǎn)量增長的措施是嚴格執(zhí)行油氣勘查區(qū)塊退出機制，全面實行區(qū)塊競爭性出讓，鼓勵以市場化方式轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，完善礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、儲量及價值評估等規(guī)則。建立完善油氣地質(zhì)資料公開和共享機制；建立已探明未動用儲量加快動用機制，綜合利用區(qū)塊企業(yè)內(nèi)部流轉(zhuǎn)、參照產(chǎn)品分成等模式與各類主體合資合作開發(fā)、礦業(yè)權(quán)企業(yè)間流轉(zhuǎn)和競爭性出讓等手段，多措并舉盤活儲量存量；統(tǒng)籌國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟效益，強化國有油氣企業(yè)能源安全保障考核，引導企業(yè)加大勘探開發(fā)投入；統(tǒng)籌平衡天然氣勘探開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護，積極有序推進油氣資源合理開發(fā)利用。

三個體系分別是指健全天然氣多元化海外供應(yīng)體系，構(gòu)建多層次儲備體系，以及建立完善天然氣供應(yīng)保障應(yīng)急體系。

關(guān)于儲備體系建設(shè)，提出了建立以地下儲氣庫和沿海液化天然氣（LNG）接收站為主、重點地區(qū)內(nèi)陸集約規(guī)模化LNG儲罐為輔、管網(wǎng)互聯(lián)互通為支撐的多層次儲氣系統(tǒng)的思路。和石油儲備的思路有些類似，動用可動用之力量和資源，全力提升儲氣能力。提出統(tǒng)籌推進地方政府和城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)儲氣能力建設(shè)，實現(xiàn)儲氣設(shè)施集約化規(guī)�；�運營，避免“遍地開花”；鼓勵各類投資主體合資合作建設(shè)儲氣設(shè)施。具體的支持手段是相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃部門注重與國土空間規(guī)劃相銜接，合理安排各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序，加強項目用地用海保障�！兑庖姟诽岢鲎ゾo出臺油氣管網(wǎng)體制改革方案，推動天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施向第三方市場主體公平開放；深化“放管服”改革，簡化優(yōu)化前置要件審批，積極推行并聯(lián)審批等方式，縮短項目建設(shè)手續(xù)辦理和審批周期，旨在降低天然氣產(chǎn)業(yè)的制度成本。

關(guān)于供應(yīng)保障應(yīng)急體系，《意見》要求落實地方各級人民政府的民生用氣保供主體責任，嚴格按照“壓非保民”原則做好分級保供預(yù)案和用戶調(diào)峰方案，在應(yīng)急保供等特殊時段加強對天然氣進口的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。具體的支持措施是建立天然氣保供成本合理分攤機制，相應(yīng)應(yīng)急支出由保供不力的相關(guān)責任方全額承擔，參與保供的第三方企業(yè)可獲得合理收益。

五個機制包括建立天然氣供需預(yù)測預(yù)警機制、建立天然氣發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機制、天然氣需求側(cè)管理和調(diào)峰機制、理順天然氣價格機制以及強化天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈安全運行機制，相輔相成，相互促進，功能相互疊加。

其中預(yù)警機制的核心是在充分掌控國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，系統(tǒng)洞察國內(nèi)天然氣市場運行的基礎(chǔ)上對天然氣供需做出精準預(yù)測，發(fā)現(xiàn)風險因素，為之后的協(xié)調(diào)決策奠定基礎(chǔ)。

綜合協(xié)調(diào)機制的參與主體包括多個職能部門，主要職責是監(jiān)督和協(xié)調(diào)市場運行，重點是對天然氣產(chǎn)業(yè)進行政策扶持和引導�！兑庖姟诽岢隽搜芯繉⒅醒胴斦�對非常規(guī)天然氣補貼政策延續(xù)到“十四五”，將致密氣納入補貼范圍。對重點地區(qū)應(yīng)急儲氣設(shè)施建設(shè)給予中央預(yù)算內(nèi)投資補助支持，研究對超過儲備目標的氣量給予補貼等支持政策，在準確計量認定的基礎(chǔ)上研究對墊底氣的支持政策，這一點正是儲氣企業(yè)高度關(guān)注大問題。同時研究根據(jù)LNG接收站實際接收量實行增值稅按比例返還的政策。

需求側(cè)管理和調(diào)峰機制基于天然氣供應(yīng)可能出現(xiàn)短缺情景考慮，意在通過相關(guān)政策出臺以及價格引導確保有限氣源用在最能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，比如確保居民用氣就是需求側(cè)管理的重中之重。

關(guān)于價格引導功能的良性發(fā)揮，主要是基于價格改革消除價格倒掛。理順價格機制的主要途徑是強調(diào)加快建立上下游天然氣價格聯(lián)動機制，完善監(jiān)管規(guī)則、調(diào)價公示和信息公開制度，建立氣源采購成本約束和激勵機制。同時利用價格引導天然氣調(diào)峰，具體措施是推行季節(jié)性差價、可中斷氣價等差別化價格政策，促進削峰填谷，引導企業(yè)增加儲氣和淡旺季調(diào)節(jié)能力。

強化天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈安全運行機制著重強調(diào)各類供氣企業(yè)、管道運營企業(yè)、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)切實落實安全生產(chǎn)主體責任，建立健全安全生產(chǎn)工作機制和管理制度，確保安全供應(yīng)。

對今后天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動效應(yīng)

《意見》出臺后將對國內(nèi)天然氣產(chǎn)業(yè)運行和天然氣市場運行產(chǎn)生重要影響和推動。具體表現(xiàn)在以下方面：國內(nèi)勘探開發(fā)力度進一步加大，上游市場改革也會快馬加鞭，體制機制改革將在外商投資負面清單出臺，油價平穩(wěn)回升以及能源安全更加受到重視背景下進一步助推上游主體多元化，激發(fā)上游勘探開發(fā)潛力。非常規(guī)油氣中的頁巖氣加快發(fā)展步伐，煤層氣開采力度加大。

產(chǎn)供儲銷體系中處于承上啟下環(huán)節(jié)的管網(wǎng)和儲氣庫建設(shè)將在較長時期內(nèi)處于發(fā)展的風口浪尖，國家管道公司將很快成立。國家管道公司成立后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將加快進度。硬件設(shè)施的完善為價格深度改革創(chuàng)造條件，2017年居民門站價與非居民門站價已經(jīng)實現(xiàn)有效銜接，預(yù)計2018年和2019年價格改革將按照既定目標和規(guī)劃穩(wěn)步推進。

由于在煤改氣等重大過程中堅持以氣定改思路，對氣價上漲的不合理預(yù)期會得到進一步抑制，各類主體在氣源采購中會保持理性，避免高價購買天然氣帶來的天然氣消費受阻�！兑庖姟愤�將加快管輸成本監(jiān)審和定價工作有序推進，為低成本消費天然氣創(chuàng)造條件。